讲座整理：市场登记行政诉讼相关问题研究

前言

上周五上午（10月13日）受泰州市行政审批服务中心邀请，为该中心以及泰州市下属区县行政审批条线的同志，以《企业登记行政诉讼相关问题》为题，通过法条解读、案例分析，对近年来人民法院审查企业注册登记行政诉讼案件的情况、存在主要问题、法律适用等做了介绍，为行政审批部门更好的地为企业服务，预防和化解产权纠纷提出了建议。

行政审批局是人民政府的对外服务的窗口单位，服务质量优劣，效率的高低直接影响当地营商环境的评价，也是当地依法行政窗口代表单位，其职能范围涉包括但不限于企业的注册单位，涉及各种特定行业、公共资源交易、特许经营的前置许可等，其职责既有行政许可事项、行政备案、行政确认等事项。 

因此，政府行政审批条线工作人员的工作要求是比较高的，说白了对于企业登记、项目审查过严，办事单位会认为服务不到位；但是审查过松，过于随意，又可能违反法律规定；很难预见未来的风险在哪里！

 2013年以来持续开展商事制度改革，允许发起人不到现场签字而委托代理人报送材料、申请公司设立登记，公司登记机关在报送材料齐全、符合法定形式时即予登记。此举极大地提高了市场准入便利化程度，但也给不法分子恶意盗用甚至冒用他人身份信息办理公司登记（以下简称“冒名登记”）留下空隙，这也引发了大量的纠纷冒名登记的纠纷，引发了大量的诉讼。为此国家市场监督总局《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（国市监信〔2019〕128号），各地方也出现办理冒名登记案件的操作规程。最高人民法院也发布了《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》。通过这些法律文件的发布来指导各地司法机关、行政机关处理公司登记相关的行政纠纷。

我个人认为，作为行政机关而言，要防止公司登记相关的行政纠纷的发生，还要注重源头治理，现在最高人民法院在研究社会矛盾化解过程中“诉源治理”的问题。

就行政诉讼而言，防范和化解行政争议相关诉讼，还是要从行政审批开始，通过对典型案例的研究，通过对部门法律、政策的深入研究与解读，积累执法经验、深入了解法律背后深意，明确行政许可、行政审批机关的职权边界、摸索出一条适合的法律程序来预防化解纠纷。

所以，我就选择了从行政诉讼角度来研究，希望结合现行法律规定，判例中司法机关的裁判观点来了解此类诉讼争议的焦点、从而掌握说理的方式与逻辑，增加发现事实的经验与技巧。再通过这些诉讼经验来指导我们的行政审批工作，从而让我们的行政审批工作做得更好，应对纠纷时也更加有利有据！

讲座分为以下几个部分：

一、 企业登记行政诉讼近况

（一） 受理情况

我查了近几年来关于公司登记相关行政诉讼的情况，我使用在此类诉讼中最经常引的法条“《公司登记管理条例》第二条第二款，行政诉讼（管理类），工商，”威科数据库反映近年来的裁判文书809份（主要是裁定与判决书）。我们采用可视化的形式发现该类案件近五年来的增长速度很快，在2018年前仅529件，近五年有366件。判决结果来看，一审全部支持或者部分支持的数量达到398件，因此，该类诉讼行政机关败诉的概率还是很高的。

（二） 案件特点

在讲座之前，我查阅了一些司法机关的调研报告，比如山东省濰坊市中级人民法院在2020年对此类案件做了专题调研，其中总结出三个特点：案件数量呈现增长趋势，案件协商处理效果好，判决撤销登记行为主。上述三个特征和我们在数据库中检索得出的结论基本一致。行政诉讼仅是涉及公司管理纠纷的一个缩影，现实生活中涉及公司股东之间权益的纠纷更多。

（三） 案件成因

在讲座过程中，我给大家介绍了公司法司法解释（三）的规定公司其它股东以及债权人对于未履行出资义务，抽逃出资的股东对于出资不足或抽逃出资的部分承担责任。债权人可以按照《最高人民法院民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》（2020年修正）追加出资不足或者抽逃出资的股东。因此，冒名股东会被追加为被申请人，这是导致“冒名股东”起诉行政机关、起诉冒名人的原因。

另外，我们再以“涤除法定代表人”“冒名登记”为关键词进行检索，我们得出的结论都是“纠纷多、案件多”。最后导致行政任何纠纷的产生，都是有其背后的经济原因的。

我们通过研读裁判文书后发现，企业或者自然人起诉工商登记部门（现在是行政审批局）的行政纠纷的起因是复杂，背后的原因是多样的，大多是因为债权人、股东之间、股东与企业之间的经济纠纷引起，债权人、股东、企业无法协商解决的情况下，行政登记机关自然而然的成为“背锅侠”。纠纷的起因有“债权人追加出资不足的股东为被执行人”、“股东认为企业减资股利益受损，然后股东之间无法协商，则要求撤销工商登记”“职工持股平台的员工，退出后发现自己吃亏了，由于工商变更登记都是企业委托中介机代办，故要求撤销工商登记”，“股东为恶意清算注销公司后，债权人追加恶意清算的股东引发纠纷”，“股东对外转让股权过程中签订用于避税‘抽屉协议’引发纠纷”，还有因为企业控制权变化引发的行政诉讼。

总之，工商登记行政诉讼起因林林总总，终究是由于经济利益的纠纷起因并非真的是因为行政机关的违法登记。因此，我建议行政机关在应对行政登记引发的纠纷、投诉、举报乃至行政诉讼时，要多关注一下引发行政争议的民事纠纷，为化解争议应对行政诉讼提供指引！

二、工商登记行政诉讼中争议焦点

（一）诉讼主体

《行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

因此，行政行为的相对人是适格的原告，在涉及企业登记的案件中，申请登记的登记或者备案的企业可以成为原告。实践中的往往有争议的是“有利害关系的第三方”的认定，个人认为“有利害关系的第三人”应当提供客观的证据证明企业登记行为与原告之间的利害关系。

对此最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》关于备案登记的受理规定“四、备案行为的受理问题

备案申请人或者备案事项涉及的董事、监事、经理、分公司和清算组等备案关系人，认为登记机关公开的备案信息与申请备案事项内容不一致，要求登记机关予以更正，登记机关拒绝更正或者不予答复，因此提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决。”

这样的规定，解决了备案事项原告的诉讼主体资格的问题，也就是说对于备案事项原则上应当是以申请人也就是企业作为行政诉讼的原告。  

（二）起诉期限

原告是否在法定的期限内提出行政诉讼，不但是一审法院审查的重点，也是被告抗辩的主要原因。

在目前而言主要依据《行政诉讼法》（2017年修正）第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第六十四条、第六十五条的规定进行，从知道或者应当知道登记行为内容起不超过一年,若不知道行政行为内容的,自作出登记行为之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。

在行政诉讼法修改之前，主要适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条、四十二条，从知道或者应当知道登记行为内容起不超过两年,若不知道行政行为内容的,自作出登记行为之日起超过五年提起诉讼的,法院不予受理。

因此，应对此类行政诉讼的过程中，举证证明被告知道或者应当知道行政行为很重要。现在企业登记行为的公示、公告制度对行政机关是有利的。但是，还是不能排除一些新情况的发生。

（三） 尽职审查

人民法院在审理此类案件时会对行政机关在登记过程中是否尽到了审查义务，会审查行政机关的形式审查义务与实质审查义务。按照《公司登记管理条例》（现为《市场主体登记管理条例》规定，企业在申请登记过程中对提交登记的材料时申请人应当对提交材料的真实性、合法性和有效性负责。登记机关对申请材料进行形式审查。登记申请不符合法律、行政法规规定，或者可能危害国家安全、社会公共利益的，登记机关不予登记并说明理由。

按照市场主体登记事由的划分，其实分为市场主体的设立登记、变更登记、歇业登记、注销登记、撤销登记。按照《行政许可法》规定企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。因此在企业设立登记的行为应当属于行政许可事项。

我国《行政许可法》规定行政许可机关是要对申请人的申请进行实质审查的。

因此，在具体案件中行政机关对申请人申请的事项应当进行形式审查还是实质审查，以及进行形式审查的职责边界的判断往往标准不一致。

最高人民法院审理的海南升辉实业有限公司、海南省市场监督管理局行政管理:其他(质量监督)再审案件(2019)最高法行申1337号）人民法院认为关于工商登记机关对登记文件、材料的审查义务，是仅限于形式审查，还是要做到实质审查，法律并未明确规定，但是基于公司登记行为具有行政管理职能的性质，工商登记机关应当在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，工商登记机关在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。

也有人民法院认为“即便在形式审查下，登记机关发现登记材料存在虚假情形的，仍应当予以进一步核实。对一些常识性、有明显错误或瑕疵的情况，在形式审查中就应当予以注意，并得以纠正。按照形式审查方式，核实的方式限于对书面材料的检查、比对。”（(2016)皖 0303 行初 12 号判决）

另外，按照《市场主体登记管理条例》（以及《公司登记管理条例》规定企业变更登记事项中是有些属于备案事项。

比如《市场主体登记管理条例》第八条和第九条对登记事项做了区分，其中股东变更、章程修订、出资期限、高管人员等就属于备案事项只需要进行形式审查“按照申请人提交停下予以公示即可”，但是对于法定代表人、注册资本金额、经营范围、注销等事项在对外公示前就应当进行实质性的审查，要审查是否符合相关法律规定，比如法定代表人是否存在行业禁令，注册资本认缴金额是否符合特定行业标准、企业注销申请是否符合法定流程等。

（四） 合法性审查

对于行政机关行政行为的合法性进行审查，主要是行政机关作出行政行为是否符合程序性规定，是否符合法定事由（是否有事实依据），比如实践中存在较多是撤销登记。我国《行政许可法》规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《市场主体登记管理条例》规定提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。

我国《行政许可法》《市场主体登记管理条例》同时又都规定撤销登记可能对于公共利益造成重大损害可能不予撤销。

按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定人民法院发现行政机关行政行为存在不当的（违法，没有事实依据）可能判决撤销、部分撤销或者责令履行职责、确认违法等多种判决结果。

对于因为虚假登记、错误登记、违反法定程序的登记引发撤销决定的行政诉讼，人民法院审理案件时还要注意：

（一）不能仅以虚假的签名认定，申请登记的材料系伪造的不真实的。对企业注册登记、变更事实的认定不能仅依据企业登记中签名来认定，还要依据申请人、原告曾经的意思表示，是否存在参与企业管理与经营、是否明知企业登记事项、是否对企业登记事项予以认可，或者追认，是否存在相反的意思表示等事实来综合认定。在讲座过程中我们仔细研读了北京第三中级人民法院北京阿凯祥龙餐饮有限公司等与北京建茂宏顺海产品商行二审行政判决书（(2021)京03行终441号）。二审判决书认可一审判决认定虽然申请注销登记的签名是伪造的，但是申请人对此事实是明知并且同意的。因此，不能仅认为签名是伪造的就认为相关登记是错误的，并进而将行政登记予以撤销。

（二）合理性问题

行政机关对于许可登记变更事项（设立、注销，法人等）的审查义务与备案事项的审查标准不同的。但是在实践中的操作往往不会像法律规定得那样清楚，有些时侯会混杂在一起，从而导致一些法律纠纷，比如公司章程中往往会约定公司场所、出资、法定代表人、营业期限、高管人员、认缴出资、出资年限与比例等事项。章程中载明的事项在办理工商变更登记时有些是属于变更事登记事项，有些是属于备案事项。

在实践中因为营业期限的变更的引发行政登记纠纷，在讲座过程中我们详细研读了王某诉上海市普陀区市场监督管理局工商登记二审行政判决书【（2022）沪03行终552号】。

在这个案件中人民法院明确了人民法院受理备案事项与变更登记事项不同的标准。

行政机关在进行变更登记与备案登记时是否尽职履职，对相关事项的审查是否合法，应当以法律的规定为依据不但包括《市场主体登记管理条例》，而且要在《公司法》上位法寻找依据。在合理性的考量时还以市场环境、政策，以及企业发展需求、企业面临的实际情况，从有利于企业、有利于市场、有利于投资人角度来考量。

比如上述案例中股东在公司章程对于营业期限的延长要求全票通，而《公司法》规定三分之二表决权通过即可，这样的约定超过了法律的规定。对于这样的章程修正案是否应当备案，是否应当进行变更登记，行政机关做出了自己的选择！

另外，人民法院在审查行政登记合法性时，还会审查程序方面的问题，比如听证，告知有利害关系的第三方等。

三、如何更好应对履行职责

一方面行政机关要了解自身的权利与义务，依法履行职责；另一方面在遇有纠纷时，应当全面了解纠纷发生的根本原因，了解行政争议背后经济纠纷。在全面深入了解纠纷起因后，不但有利于行政机关积极应诉，更加充分调查取让，以理服人。而且有利于在行政诉讼过程中协商解决矛盾。

另外，在发现纠纷的起因后，也可以释明法律，指引当事人通过民事诉讼或者其它法律途径解决纠纷。

最后，对于行政机关如何更好地应当行政诉讼，我提出几项建议比如，加强事前防范，做好真实性审查；加强中介机构管理与培训，加强行政争议的调查、调解，加强法制宣传、案例指导，事实防范，加强规范性文件的制定，比如对虚假登记行政调查程序过程，调查主体、权限、方法等予以明确。

本次讲座主要参考案例：

1、(2022)沪03行终552号

2、(2021)京03行终441号

3、(2019)最高法行申1337号

4、(2017)最高法行申4779号